ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: CONCEITO E REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO

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21 de Julho de 2022

Administração  Pública:

conceito e Regime Jurídico Administrativo 

Visão geral 

O poder de um Estado, atributo de sua soberania, é uno e indivisível.

Não obstante, o poder se manifesta por funções, exercidas por órgãos distintos, sem que de tal decorra quebra do princípio da unicidade.

Com efeito, a edição de uma lei, de um ato administrativo ou de uma sentença, embora produto de distintas funções, emana de um único polo irradiador do poder: o Estado.

A divisão do exercício do poder em funções mostra-se essencial tendo em vista que não se pode garantir validade aos direitos humanos em Estado que não esteja estruturado a partir de uma separação dos poderes. 

Essa partição é desenhada de forma que nenhum poder possa, de per si ou conjuntamente, erradicar qualquer desses direitos, a não ser pela violação da ordem constitucional.

Assim, temos o Executivo (incumbido da administração das coisas do Estado), o Legislativo (que edita normas de conteúdo geral e observância obrigatória, visando a regular e ordenar a vida em sociedade) e o Judiciário (a quem incumbe compor litígios surgidos na aplicação e interpretação das normas jurídicas).

Em que pese a divisão clássica, é sabido que ela não se mostra estanque, exercendo cada qual dos Poderes, ainda que em menor grau e de forma subsidiária, funções essencialmente de alçada dos demais.

Nesse sentido, a função administrativa do Estado compete precipuamente ao Executivo, sem embargo de também ser exercida pelos demais Poderes, nos temas de alçada própria, em homenagem à harmonia e independência que entre eles devem reinar.

Assim, administrar compreende planejar e executar.

Qual o conceito de Administração pública?

A administração pública, por seu turno, pode ser definida objetivamente como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses coletivos e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.

Nessa cepa, percebe-se que o conceito de administração pública não pode ser jungido exclusivamente ao poder de gestão das coisas do Estado – ou de mero planejamento e execução, consoante o singelo conceito de administração acima traçado –, vez que indissociáveis de tal premissa as finalidades que animam a conduta de todo o servidor público, na acepção mais ampla do termo, consubstanciadas no atendimento dos anseios sociais, por intermédio do cumprimento das obrigações prestacionais advindas do ordenamento jurídico, notadamente das normas constitucionais assecuratórias dos Direitos Fundamentais.

Em síntese, o acréscimo do vocábulo público à palavra administração importa no direcionamento da atividade gerencial, que passa a estar relacionada a determinada finalidade, previamente traçada pelo legislador e vocacionada ao atendimento dos interesses sociais.

O que se entende por regime jurídico administrativo?

O regime jurídico administrativo é aquele que assegura prerrogativas à Administração Pública, em razão da supremacia do interesse público sobre o privado; e impõe limites a atuação do administrador público em razão da indisponibilidade do interesse público. 

Desse regime decorre toda os princípios que devem nortear a Administração Pública em sua missão constitucional.

Incumbido de gerir a vida em sociedade e o patrimônio comum, à evidência que o administrador público sujeita-se a regras bastante rígidas, delimitadas pela própria Constituição Federal, por leis e regulamentos.

Mencionadas regras estão consubstanciadas em princípios que regem a administração da coisa pública, dentre os quais se destacam aqueles trazidos pelo art. 37, caput, da Constituição Federal: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Impende ressaltar que além dos princípios acima citados diversos outros há a reger a conduta do administrador público, arrolados nos incisos do próprio art. 37 e em dispositivos esparsos da Magna Carta. Dentre esses podemos citar, a título de exemplo, a proporcionalidade, a finalidade, a razoabilidade e a boa-fé.

O princípio da legalidade, traçado em termos genéricos já pelo art. 5º, II, da Constituição Federal, é autoexplicativo.

Consiste mencionado princípio na sujeição de todos os exercentes de cargos públicos aos mandamentos legais, que traçam os limites de sua atuação.

Nessa linha, “o princípio da legalidade impõe a submissão da atividade administrativa à lei, de tal sorte que seus atos só se legitimam na medida de sua conformidade com comandos legais”.6

Em outras palavras, vige em sede de administração pública o princípio de que ao gestor somente é possível fazer o que a lei expressamente autoriza, não sendo lícita a atuação que dela se afaste, ainda que inexistente norma jurídica de conteúdo proibitivo.

Assim, “a função dos atos da Administração é a realização das disposições legais, não lhe sendo possível, portanto, a inovação do ordenamento jurídico, mas tão só a concretização de presságios genéricos e abstratos anteriormente firmados pelo exercente da função legislativa”.7

O princípio da impessoalidade é corolário lógico do art. 5º, caput, da Constituição Federal, que afiança a igualdade de todos perante a lei.

Consiste a impessoalidade no exercício da administração pública destinado à obtenção do bem comum, sem favorecimentos de ordem pessoal.

A administração pública tem por objetivo reger a vida em sociedade.

Assim, os poderes e comandos dela advindos não podem ter destinatário certo e definido, que não o corpo social a quem lhe incumbe servir.

Nessa senda, impõe-se o dever de isenção do agente público, que, enquanto representante da administração — em nome de quem se manifesta —, não pode agir influenciado por sentimentos pessoais em relação aos administrados.

O princípio da moralidade, a seu tempo, consiste na lisura no trato das coisas do Estado, com o escopo de inibir que a Administração se conduza perante o administrado com astúcia ou malícia, buscando alcançar finalidades diversas do bem comum, ainda que sob a égide de autorização legislativa.

A moralidade “constitui verdadeiro superprincípio informador dos demais (ou um princípio dos princípios), não se podendo reduzi-lo a mero integrante do princípio da legalidade”, nos dizeres de Wallace Paiva Martins Júnior.8

Com efeito, não basta o ato administrativo estar pautado na lei para que seja considerado válido e indene a impugnações: os motivos ensejadores de sua elaboração devem também ser analisados, tendo em vista os propósitos do agente ao editá-lo, os quais devem se amoldar ao bem comum.

Assim,

exsurge a moralidade administrativa como precedente lógico de toda conduta administrativa, vinculada ou discricionária, derivando também às atividades legislativas e jurisdicionais, consistindo no assentamento de que o Estado define o desempenho da função administrativa segundo uma ordem ética acordada com os valores sociais prevalentes e voltada à realização de seus fins, tendo como elementos a honestidade, a boa-fé e a lealdade e visando a uma boa administração.

Destarte, o princípio da moralidade impõe ao administrador público não apenas o dever de agir dentro dos limites traçados pela legislação, como também o de fazê-lo sempre de boa-fé, afastado o intuito de ludibriar ou induzir em erro ao administrado.

Quanto ao princípio da publicidade, é importante assinalar que os atos praticados pelo administrador público devem revestir-se de transparência, de modo que a sociedade possa saber como estão sendo geridos seus interesses comuns.

Nessa senda, emanando o poder do povo, em nome de quem ele é exercido nos termos do art. 1º, parágrafo único, da Constituição Federal não pode haver ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida.

É graças à publicidade dos atos administrativos que se podem estabelecer mecanismos de controle da gestão pública. Neste sentido, o princípio da publicidade funciona como princípio fiscal da observância dos demais.

Finalmente, o princípio da eficiência.

Inserido no caput do art. 37 pela Emenda Constitucional nº 19, o princípio tem partes com as normas da ‘boa administração’, indicando que a Administração Pública, em todos os seus setores, deve concretizar atividade administrativa predisposta à extração do maior número possível de efeitos positivos ao administrado. 

Deve sopesar relação de custo-benefício, buscar a otimização de recursos, em suma, tem por obrigação dotar da maior eficácia possível todas as ações do Estado.