ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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Visão geral 

A Administração Pública pode ser conceituada, em sentido amplo, como o

conjunto de entidades e de órgãos incumbidos de realizar a atividade

administrativa visando à satisfação das necessidades coletivas e segundo os fins desejados pelo Estado.

Sob o enfoque material, objetivo, o conceito de

administração leva em conta a natureza da atividade exercida (função

administrativa), e, sob o subjetivo, formal ou orgânico, as pessoas físicas ou

jurídicas incumbidas da realização daquela função.

A atividade administrativa, portanto, pode ser entendida como a gestão dos

interesses qualificados da comunidade — pela necessidade, utilidade ou

conveniência de sua realização — e marcados pela conjugação de dois princípios

caracterizadores do regime jurídico-administrativo: supremacia do interesse

público e indisponibilidade do interesse público.

A Administração Pública está subordinada a princípios e regras de direito

administrativo e, em especial, aos princípios básicos instituí-dos no art. 37, caput,

da Constituição Federal (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e

eficiência), além dos que decorrem do sistema constitucional (proporcionalidade,

razoabilidade, segurança jurídica etc.).

Princípios fundamentais

O estudo da organização política e da divisão espacial do poder pode ser

realizado sob três enfoques: a) da forma de governo; b) da forma de Estado; c)

do sistema de governo.

A forma de governo adotada é a republicana. A República privilegia a isonomia

entre todos, governantes e governados, não admite a irresponsabilidade política e

privilegia o interesse público.

A forma de Estado é a federativa, que pressupõe a

descentralização política, a soberania do Estado federal, o princípio da

indissolubilidade do vínculo.

Por fim, o sistema de governo é o presidencialista, confiando ao Chefe do Executivo também a Chefia da Administração Pública, a representação do Estado e do governo.

De relevo para o direito administrativo os três modos de organização política

do Estado, porquanto deles é que decorrem os princípios fundamentais do regime

jurídico-administrativo.

Veja-se: da República, a indisponibilidade do interesse

público e a supremacia do interesse público sobre o particular; do

presidencialismo, a chefia da Administração confiada, sobretudo, ao Executivo; e

da Federação o reconhecimento de competências materiais e legislativas a todas

as pessoas políticas que compõem o Estado brasileiro.

A Federação pressupõe descentralização política; constituição rígida como base jurídica; inexistência do direito de secessão; soberania do Estado federal; auto-organização dos Estados-Membros; órgão representativo dos Estados-Membros; guardião da Constituição (STF).

Quem são os entes pertencentes à Administração Pública direta e suas competências constitucionais

Compõem a Federação a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

União: detém personalidade jurídica de direito público interno, reunindo

capacidade de auto-organização, autogoverno, autolegislação e

autoadministração, autonomia financeira, administrativa e política (FAP).

A representação externa da República Federativa compete à União (CF, art. 21, I a IV). Detém competência material (administrativa):

— exclusiva nas hipóteses do art. 21 da CF (por exemplo, manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; explorar, diretamente ou não, os serviços de telecomunicações, os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens, os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou território etc.);

— comum aos demais entes da Federação nas hipóteses do art. 23 da CF (por

exemplo, cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das

pessoas portadoras de deficiência, preservar florestas, a fauna e a flora, proteger

o meio ambiente, proporcionar meios de acesso à cultura, à educação e à ciência

etc.).

Já a competência legislativa (para legislar) pode ser:

— privativa (CF, art. 22 — por exemplo, legislar sobre direito civil, penal,

processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho, sobre

desapropriação, sobre serviço postal etc.).

Dentre as matérias de competência privativa figura o estabelecimento de normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais de todos os entes federados, assim como para as empresas públicas e sociedades de economia mista (CF, art. 22, XXVII).

As hipóteses de competência privativa admitem delegação, por lei complementar, aos Estados (e por extensão ao Distrito Federal), como prevê o parágrafo único do art. 22 da CF;

— concorrente (CF, art. 24 — por exemplo, legislar sobre direito tributário,

financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; orçamento; juntas comerciais;

educação, cultura etc.).

Nessas hipóteses, as matérias tanto serão reguladas pela

União como também pelos Estados e Distrito Federal, cabendo à primeira a

fixação de normas gerais.

Não havendo norma proveniente da União, os Estados

poderão exercer competência legislativa plena. Advindo posteriormente lei federal

que fixe as normas gerais e havendo conflito com a norma estadual, esta terá a

sua eficácia suspensa (a lei não é revogada).

Estados-Membros: detêm personalidade jurídica de direito público interno e

reúnem auto-organização (CF, art. 25, caput, na medida em que são regidos por

leis e constituições que adotarem); autogoverno (CF, arts. 27, 28 e 125,

organizando os Poderes do Estados); auto-administração e autolegislação (CF,

arts. 18, 25, 26, 27 e 28).

Reúnem competência material (administrativa):

— comum (CF, art. 23, como visto);

— residual (CF, art. 25, § 1 º): são reservadas aos Estados as competências

que não lhes sejam vedadas pela Constituição Federal, ou as que sejam residuais.

A competência legislativa pode ser:

— expressa (CF, art. 25, caput) — competência para impor as suas leis e a sua

Constituição, observados, evidentemente, os parâmetros da Constituição Federal;

— residual (CF, art. 25, § 1 º) — competência que não lhes seja vedada ou

residual em relação à União, Distrito Federal e Municípios;

— delegada (CF, art. 22, parágrafo único) — por lei complementar, pode a

União delegar aos Estados a competência para legislar sobre questões específicas

das matérias relacionadas no art. 22 da CF;

— concorrente (CF, art. 24) — competência para, observando as normas gerais

fixadas pela União, legislar concorrentemente com os demais Estados e o Distrito

Federal;

— suplementar e supletiva (CF, art. 24, §§ 1º a 4º) — competência para editar

norma específica acerca de matéria regulada pela União, que deve editar normas

gerais. Ocorrendo omissão da União, a competência será de caráter supletivo;

havendo norma geral imposta pela União, a competência será suplementar

complementar.

Dentre as matérias que compõem a competência material dos Estados Membros figura a exploração dos serviços locais de gás canalizado (CF, art. 25, §

2º), que tanto pode se dar diretamente ou mediante concessão (v., a propósito,

Lei n. 9.478/97).

Municípios: pessoas jurídicas de direito público interno, dotadas de auto-organização (CF, art. 29, caput), porque devem organizar-se por meio de Leis

Orgânicas; autogoverno (CF, art. 29); autoadministração e autolegislação (CF, art.

30).

Possuem competência material (administrativa) e legislativa. A competência

administrativa pode ser:

— comum (CF, art. 23);

— privativa (CF, art. 30, III a IX) — a Constituição Federal enumera as

questões que tangem à competência privativa dos Municípios, como, por exemplo,

instituir e arrecadar os tributos de sua competência, criar, organizar e suprimir

Distritos; promover o adequado ordenamento territorial etc.

A competência legislativa, por seu turno, pode ser:

— expressa (CF, art. 29, caput) — são regidos por meio de lei orgânica;

— suplementar (art. 30, I): legislam sobre os assuntos de interesse local (toda

matéria que diretamente pertine aos Municípios, o que equivale à ideia de

interesse predominante ou peculiar interesse; expressões já consagradas pela

doutrina constitucional).

Do rol de matérias que exigem a legislação editada pelos Municípios figura

também a elaboração de plano diretor (CF, art. 182, § 1 º) para os que possuam

mais de 20.000 habitantes ou que estejam em uma das hipóteses indicadas no

Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001, art. 41).

Distrito Federal: pessoa jurídica de direito público interno, também integrante

da Federação e dotada de auto-organização, autogoverno, autoadministração e

autolegislação.

É peculiar, reunindo as competências próprias dos Estados e dos

Municípios. Regido por lei orgânica, o Executivo é chefiado pelo Governador e o

Legislativo integrado por Deputados Distritais. Brasília é a Capital Federal, situada

no Distrito Federal. O Distrito Federal não é, portanto, a Capital da República

Federativa.

Ele não admite subdivisão em Municípios (CF, art. 32). A administração pública no Distrito Federal também assume caráter peculiar, na medida em que há instituições administrativas a ele subordinadas, porém mantidas e organizadas pela União (CF, art. 144, § 6 º).

Assim, as polícias civil, militar e o corpo de bombeiros do Distrito Federal são organizados pela União, mas utilizados pelo Distrito Federal, nos termos de lei federal.

Há, ainda, o Fundo Constitucional do Distrito Federal (Lei n. 10.633/2002), que almeja prover os recursos à organização e manutenção daquelas carreiras, assim como assistência financeira para a execução de serviços de saúde e educação.

Os territórios não são entes federativos, mas podem ser constituídos pela

União (CF, art. 18, § 2 º), integrando a sua estrutura administrativa. Se criados (o

que dependerá de plebiscito e lei complementar), terão a natureza de autarquias

de regime especial, ainda que chefiados por Governador nomeado pelo Presidente

da República e após aprovação pelo Senado (CF, art. 84, XIV).

O primeiro território foi o do Acre (1904) e até a CF de 1988 existiam três: Roraima, Amapá e Fernando de Noronha. A CF de 1988 transformou em Estados-Membros Roraima e Amapá, sendo Fernando de Noronha reincorporado ao Estado de Pernambuco.

O Arquipélago de Fernando de Noronha é hoje uma entidade autárquica que integra o Executivo de Pernambuco, nominada de Distrito Estadual, com estatuto próprio e autonomia administrativa e financeira (v. Constituição Estadual de Pernambuco, art. 96, Lei estadual n. 11.304, de 1995).

Todas as pessoas políticas integrantes da Federação possuem, portanto,

autoadministração e, por isso, devem gerir seus negócios, prestar os serviços

públicos de sua competência, zelar pelo primado do interesse público.

Todas detêm Administração Pública Direta e Indireta e exercitam funções

administrativas.

Administração Direta corresponde à atuação direta pelo próprio Estado por

suas entidades estatais: União, Estados-Membros, Municípios e Distrito Federal. A

primeira é dotada de soberania, as demais, de autonomia política, administrativa

e financeira.

Administração Pública direta e indireta

A Administração Direta corresponde à atuação direta pelo próprio Estado por

seus entes estatais: União, Estados-Membros, Municípios e Distrito Federal. A

primeira é dotada de soberania, as demais, de autonomia política, administrativa

e financeira.

A Administração Indireta é integrada por pessoas jurídicas de direito público

ou privado, criadas ou instituídas a partir de lei específica: autarquias, fundações,

empresas públicas e sociedades de economia mista, como também associações e

consórcios públicos.

Há, ainda, as chamadas entidades privadas que concorrem

com o Estado para a realização de atividades de interesse social. São as

chamadas paraestatais ou entes de cooperação: serviços sociais autônomos,

entidades de apoio, organizações sociais e organizações da sociedade civil de

interesse público.

As paraestatais não integram a Administração Indireta, são instituídas por

vontade da iniciativa privada e atuam em comunhão com a Administração ou com

ela estabelecem alguma espécie de vínculo jurídico (decorrente de autorização

legislativa, de contrato ou parceria).

Dá-se o nome de centralizada para a atividade exercida diretamente pela

entidade estatal; desconcentrada, sempre que a competência para o exercício da

atividade é repartida, dividida ou espalhada por diversos órgãos (ministérios,

secretarias e outros órgãos despersonalizados) que integram a mesma pessoa

jurídica; e descentralizada, quando a atividade administrativa é deferida a outras

entidades dotadas de personalidade jurídica, seja por outorga (lei), seja por

delegação (contrato ou ato).

Da desconcentração resulta a criação dos órgãos públicos, proveniente da

aplicação obrigatória do poder (ou princípio) da hierarquia. A função atribuída

para a entidade estatal é repartida (desconcentrada)internamente entre seus

órgãos, estabelecendo-se subordinação interna.

Da descentralização resulta a atribuição da função para outras entidades ou pessoas jurídicas ou físicas, sendo informada pelo princípio da especialização quando tange à formação da Administração Indireta.

As pessoas jurídicas instituídas pela vontade do Poder Público (Administração

Indireta) possuem características próprias, distintas das pessoas jurídicas criadas

por particulares. Dentre elas:

a) a criação somente pode decorrer de lei (CF, art. 37, XIX). A lei cria ou

autoriza a criação;

b) sua finalidade não será lucrativa;

c) não se extinguem pela própria vontade (princípio do paralelismo das

formas), mas apenas por força de lei (não lhes incidem, exclusivamente, as

normas próprias do direito privado);

d) sujeitam-se sempre a controle interno (próprio da hierarquia) e podem

ficar sujeitas, nos limites da lei, à fiscalização ou tutela realizadas pela própria

entidade a que se vinculam (ou que as tenham criado);

e) sujeitam-se a controle externo exercido pelo Legislativo, com apoio do

Tribunal de Contas, e pelo Judiciário, além da fiscalização desempenhada pelo

Ministério Público;

f) permanecem adstritas à finalidade para a qual foram instituídas (princípio

da especialidade).

É também da descentralização administrativa que decorre a atribuição da

execução de serviços públicos a particulares (pessoas físicas ou jurídicas), como

se passa no regime das concessões e permissões de serviços públicos.

O que é descentralização política?

A descentralização política tem relação com a divisão de competências

políticas, com soberania ou autonomia para legislar e para ditar seus propósitos e

seu governo.

A repartição de competências no Brasil adota tal modelo, havendo a

descentralização política com a Federação e o reconhecimento das autonomias de

Estados-Membros, Municípios e Distrito Federal (art. 1º da CF).

A descentralização política é concretizada pela não subordinação daqueles à União, reservando-lhes a Constituição competências próprias. Difere, portanto, da descentralização administrativa.

Nos Estados unitários há concentração de competências em uma só pessoa

política (como ocorria no período imperial), podendo ocorrer eventual

desconcentração e descentralização meramente administrativas, mas por opção

da única pessoa política.

É do poder central que decorre a atribuição de competências locais ou regionais. Na Federação, porém, a atribuição de competências não é uma opção do legislador, mas do constituinte.

O Brasil, que adota a Federação como forma de Estado, reconhece como entes

componentes dela a União, os Estados-Membros, o Distrito Federal e os

Municípios.

Como o Estado brasileiro foi formado pela segregação do Estado que

antes era unitário (período imperial), o poder que era central, único, foi repartido,

dividido ou descentralizado para mais de uma pessoa política para ser exercido

dentro do mesmo território.

Nos Estados Unidos, que instituíram o federalismo de forma pioneira, ocorreu fenômeno diverso: a união de Estados antes independentes é que ensejou a formação do Estado e, por isso, o federalismo lá ocorreu por agregação.

Como se dá a organização da Administração Pública no Brasil?

Pode-se adotar a seguinte designação para a organização administrativa

brasileira:

Administração Direta: conjunto de órgãos criados na estrutura de cada uma

das pessoas políticas para o exercício das funções administrativas e outras

atípicas. Assim, corresponde aos órgãos que integram a estrutura da União, dos

Estados-Membros, do Distrito Federal e dos Municípios (atuação direta, ou

desconcentrada, do Poder Público).

Administração Indireta: conjunto de entidades dotadas de personalidade

jurídica própria e criadas para o exercício de funções específicas, como as

autarquias, agências, fundações, entidades empresariais (sociedades de

economia mista e empresas públicas e suas subsidiárias). Os consórcios públicos,

constituídos sob a forma de associações públicas, são também integrantes da

Administração Indireta (Lei n. 11.107/2005).

Paraestatais — entes de cooperação: entidades criadas pelo setor privado,

com personalidade jurídica de direito privado, mas que mantêm vínculo jurídico

com as pessoas políticas, como os serviços sociais autônomos, as organizações

sociais, as organizações da sociedade civil de interesse público, dentre outros. O

vínculo pode ser resultante de lei (como no caso dos serviços sociais autônomos

— ex.: SESC, SESI, SENAI), de contrato de gestão (como para as organizações

sociais) ou de parceria (como no caso das organizações da sociedade civil de

interesse público).

As empresas públicas e as sociedades de economia mista integram a

Administração Indireta.

Para que não se incorra em equívoco, já que tanto as empresas públicas e as

sociedades de economia mista como as paraestatais são pessoas jurídicas de

direito privado, constituídas, pois, sob o regime do direito privado, destaque-se

que: as entidades empresariais são constituídas por desejo do Estado (a lei

apenas autoriza a constituição); as paraestatais, por desejo de particulares

(pessoas físicas ou jurídicas); as empresas estatais integram a Administração

(administração indireta); as paraestatais atuam ao lado da Administração, ou

seja, de forma paralela a esta.

Admite-se a constituição de entidades da Administração Indireta por qualquer

dos poderes do Estado, ainda que primariamente a ocorrência seja típica do Poder

Executivo.

Por isso, nada impede que o Legislativo constitua entidade autárquica

ou fundacional, podendo também fazê-lo o Judiciário, mas desde que observada a

regra do art. 37, XIX, da Constituição Federal.

Em síntese:

— Administração Direta: Chefia do Poder (por exemplo, a Presidência da

República) e seus órgãos auxiliares (por exemplo, os Ministérios), seus órgãos de

assessoramento (por exemplo, AGU) e de consulta (por exemplo, Conselho da

República e Conselho de Defesa Nacional). As funções próprias da pessoa política

(no caso, a União) é desconcentrada ou repartida internamente entre os órgãos

mencionados.

— Administração Indireta: Autarquias, Agências, Fundações, Empresas

Públicas e Sociedades de Economia Mista, todas dotadas de personalidade jurídica própria, criadas por lei ou a partir de autorização legislativa e resultantes de descentralização administrativa. Ex.: na Administração Federal: IBAMA

(autarquia); ANATEL (agência reguladora); Fundação Nacional de Saúde

(fundação); Caixa Econômica Federal (empresa pública); Banco do Brasil

(sociedade de economia mista).

As funções próprias da pessoa política foram, pelas leis que criaram aquelas entidades, outorgadas a cada uma das entidades mencionadas, ocorrendo a descentralização administrativa.

— Paraestatais — entes de cooperação: Serviços Sociais Autônomos,

Organizações Sociais, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público etc.

Pessoas jurídicas de direito privado, criadas sem fins lucrativos e para o

desempenho de funções socialmente relevantes e que estabelecem, cada qual a

seu modo, vínculo jurídico com as pessoas políticas, passando a desfrutar de

prerrogativas incomuns para as demais pessoas jurídicas de direito privado.

Todas as funções administrativas, exercidas direta ou indiretamente pelo

Estado, acham-se gizadas pelos princípios e regras jurídicas que informam o

regime jurídico-administrativo. São princípios as normas jurídicas que fundam sistema, enquanto as regras possuem conteúdo certo, determinado e preciso.