07/07/2022

Visão geral

Os princípios básicos da Administração estão previstos na Constituição Federal (art. 37), mas a eles somam-se outros expressos ou implícitos na Carta Magna, e todos de indispensável aplicação, tanto na elaboração como na aplicação das normas legais.

A não observância de qualquer deles compromete a atuação administrativa e pode impor a responsabilização da Administração, do agente público e do particular que se relaciona com a Administração. Os princípios básicos da Administração, à luz do art. 37 da Constituição Federal, são: legalidade, segundo o qual ao administrador somente é dado realizar o quanto previsto na lei; impessoalidade, porquanto a atuação deve voltar-se ao atendimento impessoal, geral, ainda que venha a interessar a pessoas determinadas, não sendo a atuação atribuída ao agente público, mas à entidade estatal; moralidade, que encerra a necessidade de toda a atividade administrativa, bem assim de os atos administrativos atenderem a um só tempo à lei, à moral, à equidade, aos deveres de boa administração; publicidade, que torna obrigatória a divulgação e o fornecimento de informações de todos os atos da Administração, seja de forma interna ou externa; e, por fim, eficiência, que impõe a necessidade de adoção, pelo administrador, de critérios técnicos, ou profissionais, que assegurem o melhor resultado possível, abolindo-se qualquer forma de atuação amadorística, obrigando também a entidade a organizar-se de modo eficiente. Previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal, são os princípios aplicáveis aos três Poderes e à Administração Pública Direta e Indireta.

Outros princípios assumem a mesma natureza quando consagrados expressamente ou derivados do sistema constitucional e legal, como por exemplo a Lei n. 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal), que prevê os princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência como informadores da atuação da Administração nos processos a que se refere.

Objetivos

Explicar o significado e as nuances dos princípios da Administração Pública;
Apontar regras e exceções quanto aos princípios da Administração Pública.

Atenção

Tema de grande importância para primeira e segunda fase do exame de Ordem. Atenção às regras gerais e também às exceções de cada um dos princípios da Administração. Pública.

Sumário: 1. Princípios expressos da Administração Pública 1.1. Princípio da legalidade 1.2. Princípio da impessoalidade 1.3. Princípio da moralidade administrativa 1.4. Princípio da publicidade 1.5. Princípio da eficiência.

1. Princípios expressos da Administração Pública

1.1. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

Dentre os princípios da Administração, o da legalidade é o mais importante e do qual decorrem os demais, por ser essencial ao Estado de Direito e ao Estado Democrático de Direito. Constitui, assim, vetor basilar do dito regime jurídico administrativo. Daí ser necessário fixar: permite-se a atuação do agente público, ou da Administração, apenas se permitida, concedida ou deferida por norma legal, não se admitindo qualquer atuação que não contenha prévia e expressa permissão legal. Ao particular é dado fazer tudo quanto não estiver proibido; ao administrador somente o que estiver permitido pela lei (em sentido amplo). Não há liberdade desmedida ou que não esteja expressamente concedida. Toda atuação administrativa vincula-se a tal princípio, sendo ilegal o ato praticado sem lei anterior que o preveja. Também assim será se a desobediência for em relação a regulamento, ou regimento ou qualquer outro ato normativo. Do princípio da legalidade decorre a proibição de, sem lei ou ato normativo que permita, a Administração vir a, por mera manifestação unilateral de vontade, declarar, conceder, restringir direitos ou impor obrigações. O princípio da legalidade está previsto na Constituição Federal não somente no seu art. 37, mas também nos arts. 5º , II e XXXV, e 84, IV. Assim, ao dispor que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, o constituinte impediu o administrador de, salvo se permitido por lei, impor qualquer obrigação ou dever aos administrados. Do mesmo modo, nenhuma lesão ou ameaça de lesão, ainda que perpetrada pela Administração, está a salvo de apreciação judicial. Há, porém, restrições previstas na Constituição: medidas provisórias (art. 62), estado de defesa (art. 136) e estado de sítio (arts. 137 a 139). Sem significar exceção ao princípio da legalidade, a Constituição admite a edição de decreto (v. Capítulo VIII, item 2.5) que discipline a extinção de funções ou cargos, quando vagos, ou determine a organização e funcionamento da Administração Pública, desde que não aumente despesas nem crie ou extinga órgãos públicos (art. 84, VI, a e b). Do mesmo modo, admite-se a excepcional atuação administrativa não fundada em lei (em sentido estrito, como ato normativo oriundo do Legislativo) em razão de medida provisória, em face da decretação do estado de sítio ou do estado de defesa. Sem que preexista previsão legal, poderá a Administração atuar, praticando atos jurídicos presumivelmente válidos e eficazes (v. princípio da presunção de legalidade), e tal possibilidade será decorrente de atos oriundos do próprio Poder Executivo. Daí que, considerada a legalidade em sentido estrito (como ato proveniente do Legislativo), conviveria o sistema constitucional com exceções ao princípio da legalidade, mas se tomada a expressão em seu sentido amplo (lei como expressão do direito ou da juridicidade), o sistema constitucional passa a não admitir exceções ao princípio, mas hipóteses de atuação válida não fundada em ato do Legislativo, mas do próprio Executivo.

1.2. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE

O segundo princípio expresso no art. 37, caput, da Constituição agasalha três abordagens distintas. Significa tanto a atuação impessoal, genérica, ligada à finalidade da atuação administrativa que vise à satisfação do interesse coletivo, sem corresponder ao atendimento do interesse exclusivo do administrado, como também significa a imputação da atuação do órgão ou entidade estatal, não o sendo quanto ao agente público, pessoa física, como ainda a isonomia, porque obrigatório o tratamento igualitário de todos os administrados.

As três abordagens encontram correspondência com o texto constitucional. A impessoalidade está relacionada à finalidade, ao fim estatuído pela lei e cuja violação significa desvio, invalidando o ato, como também está relacionada à imputação da atuação administrativa e à necessidade de observância do princípio de isonomia. Tanto assim que a própria Constituição Federal proíbe a utilização da atuação como meio de promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos, vedando a utilização de nomes, símbolos e imagens (art. 37, § 1º).

Em reforço ao segundo conteúdo tem-se, ainda, a manutenção dos efeitos de ato administrativo editado por servidor ilegalmente investido no cargo ou função, exatamente porque a atuação não é atribuída a pessoa física, mas a entidade ou órgão, assim como o sistema de imposição da responsabilidade civil do Estado.

A impessoalidade de que trata a Carta Magna possui, então, duas consequências: a) obriga ao atendimento do interesse público, sendo impessoal, abstrata, genérica; b) a atividade administrativa é imputada ao órgão ou à entidade, e não ao agente.

O princípio, por fim, também pode ser tido como indicativo da imparcialidade, que condiciona a atividade administrativa a deferir tratamento igual a todos, independentemente de qualquer outro interesse.

A impessoalidade está relacionada: à finalidade; à imputação (o ato é atribuído à entidade e não ao agente); à isonomia (todos são iguais perante a Administração); à imparcialidade (a todos o mesmo tratamento).

1.3. PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA

O terceiro princípio expresso, o da moralidade administrativa, corresponde à proibição de a atuação administrativa distanciar-se da moral, dos princípios éticos, da boa-fé, da lealdade. Veda a atuação por motivos egoísticos, com finalidade diversa do interesse público. Se da atuação do agente público resultar a inobservância de um padrão de moral, segundo valores éticos juridicizados (como a boa-fé), redundará a edição de ato inválido, porque ilegal. A moralidade, porque é conceito jurídico indeterminado, é de difícil conceituação e sugere sua dependência do princípio da legalidade. Mas, ao expressar esse princípio, o constituinte desejou dar-lhe conteúdo próprio e aplicável à Administração Pública. Diz-se, então, que a moral que guia o princípio não é a moral comum, mas a tirada da conduta interna da Administração. Significa dizer que a moral que se relaciona ao princípio é jurídica, e não subjetiva, própria de cada um, mas ligada a outros princípios da própria Administração e aos princípios gerais de direito. Daí a distinção e o seu conteúdo próprio. Ato ou decisão administrativa que atenda a legalidade e viola a moralidade é ato ilegal.

A prática de ato administrativo, a celebração de contrato administrativo com prejuízo ou violação da moralidade administrativa não apenas exigirá a invalidação do ato ou contrato como a responsabilização (por improbidade administrativa) do agente público e dos que concorreram ou se beneficiaram, ainda que particulares.

Os atos de improbidade podem acarretar o enriquecimento ilícito do agente ou de terceiro (particular ou pessoa jurídica, dano ao Erário e ao patrimônio público), ou podem representar a violação de outros princípios.

As três modalidades estão previstas na Lei n. 8.429/92, a Lei de Improbidade Administrativa.

O controle jurisdicional por violação da moralidade também pode decorrer da promoção de ação popular (Lei n. 4.717/65), ajuizada por qualquer cidadão e com a finalidade de invalidar o ato lesivo ou contrário à moralidade e responsabilizar o agente.

A ação popular, que também pode ser movida em razão do ato ou contrato lesivos ao meio ambiente, ao patrimônio público, histórico, artístico e cultural, figura como ação constitucional (CF, art. 5 º , LXXIII).

A ação movida em razão da prática de atos de improbidade administrativa não se confunde com a ação popular. A primeira, também espécie de ação coletiva ou civil pública, pode ser movida pelo Ministério Público ou pela entidade do Poder Público interessada (a que tenha sofrido a lesão ou a quem o agente esteja vinculado), enquanto a ação popular somente pode ser movida pelo cidadão. A ação de improbidade pode permitir a aplicação de sanções específicas (CF, art. 37, § 4 º , e Lei n. 8.429/92, art. 12, I, II e III), enquanto da ação popular somente pode resultar a anulação do ato ou contrato lesivos e a responsabilização civil dos responsáveis. Ambas, porém, não têm natureza penal e são processadas em primeira instância.

Importante inovação na defesa da moralidade (enfrentamento à corrupção) decorre da Lei n. 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), que trata da responsabilidade civil das pessoas jurídicas por atos lesivos à Administração, inclusive estrangeira.

Também se relaciona diretamente com o princípio, a chamada Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n. 135/2010), voltada ao enfrentamento da corrupção eleitoral. Interessa notar, desde já, que a CF de 1988 consagrou a moralidade administrativa como princípio da Administração Pública e, como todos os demais princípios, seus destinatários não são apenas os agentes públicos, os órgãos e entidades da Administração, mas todos os que, de qualquer modo, se relacionam com o Poder Público ou exercem funções públicas.

Daí por que não apenas os agentes públicos, mas também os particulares, podem responder por atos que tenham sido praticados com a violação da moralidade administrativa.

1.4. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE

O dever de dar publicidade, ou seja, de levar o conhecimento do ato ou da atividade administrativa a terceiros, a fim de facilitar o controle e conferir possibilidade de execução, constitui o quarto vetor da Administração Pública.

A atuação transparente do Poder Público exige a publicação, ainda que meramente interna, de toda forma de manifestação administrativa, constituindo esse princípio requisito de eficácia dos atos administrativos.

A publicidade está intimamente relacionada ao controle da Administração, visto que, conhecendo seus atos, contratos, negócios, pode o particular cogitar de impugná-los interna ou externamente.

A publicidade pode ser interna (obrigatória sempre) ou externa (obrigatória para os atos concluídos, fases de procedimentos, atos em formação, atas de julgamento, contratos etc.).

O princípio propicia, ainda, a obtenção de informações, certidões, atestados da Administração, por qualquer interessado, desde que observada a forma legal. O art. 5º , XXXIII, assegura, assim, o direito que todos têm de receber informações dos órgãos públicos, sejam de interesse pessoal, sejam de interesse coletivo e geral.

Concorrem, porém, reservas ao princípio quando em jogo estiver a segurança da sociedade e/ou do Estado ou quando o conteúdo da informação for resguardado por sigilo. A Lei n. 11.111/2005 regulamenta o acesso aos documentos públicos de interesse particular ou de interesse coletivo e a possibilidade de restrição em razão da segurança da sociedade e do Estado.

Daí ser correto concluir: a publicidade é obrigatória como meio conferidor de eficácia da atividade administrativa (nesse sentido, v. art. 61 da Lei n. 8.666/93), mas se admite a manutenção do sigilo quando expressamente autorizar a Constituição ou quando concorrer possível prejuízo para a coletividade ou para outrem (nesse sentido, v. art. 2º , parágrafo único, V, da Lei n. 9.784/99).

O princípio também diz respeito aos julgamentos realizados por órgãos do Judiciário, admitindo-se que a lei limite, em determinados atos, a presença às próprias partes e a seus advogados, desde que o sigilo seja imprescindível para a defesa da intimidade e sem prejuízo do direito público à informação (CF, art. 93, IX).

A mais significativa inovação legislativa acerca da publicidade e da transparência decorreu da Lei de Acesso à Informação (Lei n. 12.527/2011), derivada tanto dos arts. 5º , XXXIII, e 37, § 3º , II, como do art. 216, § 2º , todos da CF. A lei estabelece normas gerais aplicáveis aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, que conservam competência para legislar, criando regras próprias (art. 45 da Lei n. 12.527/2011).

A lei também cria classificação de informações: ultrassecreta (restrição de até 25 anos), secreta (restrição de até 15 anos) ou reservada (restrição de até 5 anos). O que não estiver classificado será sempre de livre acesso. A restrição temporal observa o padrão fixado na lei nacional e o art. 23 indica as informações passíveis de restrição (imprescindíveis à segurança da sociedade, pôr em risco a vida ou a saúde da população, comprometer atividades de inteligência etc.).

A limitação temporal não só se dá por tempo, mas também por termo (ou seja, até que dado evento ocorra). Informação necessária para a defesa judicial ou administrativa de direitos fundamentais não pode ser negada (art. 21).

Todo interessado pode requerer, por qualquer modo, acesso à informação, vedadas exigências descabidas. Bastam identificação do requerente e indicação da informação desejada.

Não é exigida a demonstração de interesse especial ou peculiar, basta que a informação seja de interesse público. O fornecimento é gratuito (salvo por cópias). Aquele que obtém acesso à informação e dela fizer uso inadequado poderá ser responsabilizado (art. 31, § 2º).

1.5. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

O último princípio expresso no caput do art. 37 é o da eficiência, que também abarca dois entendimentos possíveis: tange ao agente público, que não pode atuar amadoristicamente, devendo buscar a consecução do melhor resultado possível, como também diz respeito à forma de organização da Administração Pública, que deve atentar para os padrões modernos de gestão ou administração, vencendo a ineficiência e garantindo economicidade.

Com relação à exigência de eficiência, há normas expressas que a consagram no próprio texto constitucional: a avaliação periódica de desempenho a que está submetido o servidor; o estágio probatório; a possibilidade de formalização de contratos de ampliação da autonomia operacional de entidades administrativas (CF, art. 37, § 8º).

Há, ainda, normas infraconstitucionais que confirmam o princípio, como a possibilidade de celebração de contratos de gestão com as organizações sociais, os termos de parceria com as organizações da sociedade civil, dentre outras. No campo da eficiência incide, por exemplo, o dever de a Administração atuar com economicidade, produtividade, otimizando seus resultados e reduzindo custos operacionais.

A omissão injustificada do Poder Público pode significar a violação do princípio da eficiência, como também a demora injustificada da sua atuação. Veja-se, por exemplo: a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação, como impõe a Constituição Federal, art. 5º , LXXVIII.

EXERCÍCIO DE VERIFICAÇÃO

A partir da leitura do texto - PRINCÍPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO – PARTE 1 – e com fundamento da legislação pertinente, responda as questões abaixo:

1. Quais os princípios do Direito administrativo expressos na CF/88?

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2 Qual o significado do princípio da legalidade no Direito Administrativo?

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3 Quais as três acepções do princípio da impessoalidade?

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4 O que significa o princípio da moralidade administrativa?

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5 O que significa o princípio da publicidade?

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6 Quais as exceções ao princípio da publicidade?

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7 O que significa o princípio da eficiência?

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8 Quais as manifestações do princípio da publicidade?

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9 Quais exemplos de violação ao princípio da impessoalidade?

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10 Quais exemplos de violação ao princípio da eficiência?

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Acesse aqui PRINCÍPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO – PARTE 2

DIREITO ADMINISTRATIVO

PRINCÍPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO – PARTE 1

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